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28 février 2011 1 28 /02 /février /2011 16:45

Les Etats européens renégocient la politique agricole commune. Mais ils s'opposent sur son futur modèle et le niveau des aides. Au risque d'un détricotage de la PAC. La Commission européenne présentera en 2011 une réforme "substantielle" de la politique agricole commune (PAC), a annoncé en septembre dernier son président, José Manuel Barroso.

 L'objectif ? La moderniser et "répondre aux attentes de la société", notamment en termes de préservation de l'environnement. Ces déclarations générales ne lèvent pas les incertitudes sur l'avenir de la PAC après 2013, date d'échéance de l'actuel cadre budgétaire européen (2007-2013), tandis que démarre la négociation des prochaines "perspectives financières" de l'UE, sur la période 2014-2020.

Deux ans: c'est le temps qu'il reste pour le débat de fond sur ce que l'Europe souhaite comme modèle agricole. Or, depuis que le Parlement européen, en 2007, a obtenu d'être codécisionnaire avec le Conseil en matière de politique agricole, les procédures sont devenues plus longues. Et cela dans un contexte où les désaccords entre Etats membres sur l'avenir de la PAC - 42% des dépenses de l'UE en 2010 - restent immenses.

         Plusieurs Etats ont déjà publié leur vision de la future PAC et ils sont loin d'être d'accord.

Ceux du Nord de l'Europe souhaitent pour la plupart que l'UE réduise fortement ses dépenses agricoles pour financer d'autres politiques. En outre, la Suède, les Pays-Bas, l'Autriche et le Royaume-Uni prônent un redéploiement des aides agricoles vers la rémunération de services dispensés à la société par les agriculteurs, ce que l'on appelle les "biens publics" (voir ci-dessus). A l'opposé, les gouvernements français et polonais souhaitent conserver le système actuel: des protections douanières, des outils de régulation des marchés et des budgets agricoles ambitieux financés par le contribuable européen plutôt que sur les budgets nationaux. Ils ont le soutien des nouveaux Etats membres qui apprécient le flux croissant de paiements agricoles qui leur parvient. La Roumanie, la Pologne et la Grèce, avec leurs nombreux petits agriculteurs, sont encore plus hostiles que la France au fait de conditionner les aides à des bonnes pratiques environnementales. La convergence des positions de la Pologne et de la Roumanie avec les défenseurs traditionnels de la PAC - comme la France, l'Irlande ou l'Espagne - trouve toutefois ses limites dans le fait que les premières réclament une redistribution de budgets dont les secondes sont de grandes bénéficiaires.

         Lobbies

La position des organisations agricoles n'est pas davantage homogène. Des syndicats ont, comme en Suède, formulé des propositions conjointes avec des associations écologistes. Bien implantée dans plusieurs Etats membres et fédérée au niveau européen, la gauche syndicale agricole (en France, la Confédération paysanne) milite pour une agriculture "paysanne", en rupture avec le productivisme. Mais ces voix qui militent pour une PAC plus axée sur la rémunération des biens publics sont minoritaires à côté de celles des principales organisations agricoles. Ces dernières, comme en France la FNSEA, réclament que les budgets soient consacrés prioritairement au soutien du revenu des producteurs, mais sans que les aides soient assorties de contreparties environnementales jugées contraires à leurs intérêts (par exemple, une limitation forte des pesticides). Le syndicalisme majoritaire insiste également sur la nécessité de compenser des coûts du travail supérieurs et des normes de production plus strictes qui fragilisent les producteurs européens vis-à-vis de leurs concurrents, brésiliens notamment. Face aux fortes fluctuations de prix sur les marchés mondiaux, même le principal syndicat agricole britannique, libéral, souhaite le maintien des aides au revenu.

Les "biens publics" font débat

Appliquée à l'agriculture et au monde rural, la notion de "biens publics" désigne des paysages entretenus, des ressources naturelles préservées, un milieu rural habité et pourvoyeur d'emplois… Leur définition, la part du budget qui leur serait consacré et leur mode de financement font l'objet de discussions, en particulier parce que certains pays membres craignent que ce concept justifie des soutiens indirects à la production, créant des distorsions de concurrence.

Cela n'empêche pas les débats actuels sur la PAC, auxquels ont beaucoup contribué des organisations écologistes comme BirdLife et le WWF, dont l'expertise est désormais reconnue, de porter de plus en plus sur la réorientation des aides en faveur du financement des biens publics. Cela supposerait des transferts budgétaires entre le "premier pilier" de la PAC - dédié au soutien à la production et au revenu des agriculteurs, et qui représente les trois quarts du budget agricole européen - et le "second pilier", consacré au développement rural (mesures agri-environnementales telles qu'aides à l'agriculture de montagne, à l'agriculture bio…). Mais un tel rééquilibrage sera d'autant plus difficile à mettre en oeuvre que les aides du premier pilier sont intégralement financées par le budget européen, tandis que le bénéfice des aides du second pilier nécessite un cofinancement national… Un cofinancement national moins évident à consentir pour les Etats quand l'heure est à l'austérité budgétaire. La régulation des marchés pour réduire la volatilité des prix agricoles est l'autre grand sujet des débats sur l'avenir de la PAC. Mais dans ce domaine, peu de solutions concrètes ont été proposées, et pour cause. Les marchés agricoles, étant désormais très liés aux marchés énergétiques du fait notamment des débouchés qu'offrent les biocarburants, la stabilisation des prix semble bien illusoire, en particulier pour ces grandes cultures que sont le colza (substitut du diesel), la betterave à sucre et même le blé, dont est tiré l'éthanol que l'on mélange à l'essence.

        Renationalisation

Il est donc peu probable que de grandes réformes seront adoptées en ce qui concerne la régulation des marchés, concept cher à la France mais auquel elle a bien du mal à donner un contenu crédible. Plus vraisemblablement, la Commission pourrait proposer en 2011 de maintenir une partie significative des aides au revenu actuelles, sous une forme plus harmonisée entre pays européens et régions. Tout en laissant d'importantes marges de manoeuvre aux Etats quant à la façon de distribuer les aides et d'y intégrer la rémunération des services rendus à la société par les agriculteurs. La brièveté des échéances - 2013 - conduira peut-être les Etats à expédier la discussion sur les objectifs de la PAC et à passer directement à la négociation de leur contribution financière. Cela aurait l'avantage de laisser une grande liberté aux Etats pour définir leur utilisation des aides de Bruxelles, et donc de régler - par défaut - leurs profonds désaccords dans ce domaine. Avec le danger d'une renationalisation très poussée de la PAC qui risquerait de créer des distorsions de concurrence au sein de l'Europe. Mais, devant l'hétérogénéité des structures agricoles, des objectifs politiques et des situations économiques, il sera de toute manière difficile de s'entendre sur une politique commune à 27.

Jean-Christophe Bureau, agro-économiste, professeur à AgroParisTech logo alternatives économiques
Alternatives Internationales Hors-série n° 008 - décembre 2010

En savoir plus

Les Mondes agricoles en politique. De la fin des paysans à la question agricole, B. Hervieu, Les Presses de Sciences Po, 2010.
A quand la prochaine crise alimentaire?, Problèmes économiques, no 2.988, février 2010.
La Politique agricole commune, J.-C. Bureau, La Découverte, 2007.
Dossier sur la réforme de la PAC de 2013: http://agriculture.gouv.fr/politique-agricole-commune-cap-sur,1337

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